Image6  Advies en Rechtshulp Pagina … …………………………. Meester Willem  Bestuursrecht

 

Start

 

Bestuursrecht

                                 

 

Het bestuursrecht houdt zich bezig met de regels die betrekking hebben op het nemen van een besluit door de overheid. Dit kan zijn de staat (centrale overheid), de provincie, gemeente, of een waterschap. Sommige instanties zijn voor ons, als burger, niet eens direct als overheid herkenbaar, zoals een productschap. Soms hebben we zelfs niet eens direct door, dat de overheid zich ergens mee bemoeit. Voorbeelden van besluiten zijn; de bouwvergunning, een uitkering, een bestemmingsplan, het rijbewijs. Een andere naam is administratief recht.

 

Op het nemen van besluiten van de overheid zijn eigen regels van toepassing. Hoe deze besluiten worden genomen, maar ook hoe men actie onderneemt, indien men het ergens niet mee eens is, of indien de overheid niet reageert op een vraag of klacht van een burger of rechtspersoon. Onderdelen van het bestuursrecht zijn bijvoorbeeld sociaal zekerheidsrecht, ruimtelijke ordeningsrecht, ambtenarenrecht, milieurecht, het vreemdelingenrecht en het belasting recht. In het privaatrecht mag men vrijwel alles, tenzij de wet iets verboden stelt. In het bestuursrecht mag men iets pas, indien men hier toestemming voor heeft. Deze toestemming noemt men meestal een vergunning. De regels die van toepassing zijn op de toestemming op activiteiten van de burgers en bedrijven of rechtspersonen staan in specifieke wetten. Een aantal voorbeelden van deze wetten zijn de woningwet, vreemdelingenwet, belastingwet. Men spreekt hier doorgaans van materieel recht. Het formele recht of bestuursprocesrecht geeft aan hoe de overheid haar besluit neemt, hoe men bezwaar maakt en hoe de rechtspraak hierover geregeld is.

 

Bevoegdheid

Een bestuursorgaan moet bevoegd zijn om een besluit te nemen of een bepaalde handeling rechtmatig te kunnen verrichten.

De bevoegdheid om bestuursrechtelijk of staatsrechtelijk op te treden ontleent zij aan de wet.

 

 

Openbaarheid van bestuur.

De burger heeft het recht heeft te weten wat de overheid doet en hoe zij te werk gaat. Dit beginsel is een uitvloeisel van het gegeven, dat de regering door de burgers wordt gekozen en hen vertegenwoordigd en haar belangen zo goed mogelijk behartigt.  De openbaarheid van deze werkzaamheden kan onder omstandigheden ondergeschikt zijn aan andere gemeenschapsbelangen.

 

 

 

Algemene wet bestuursrecht
De belangrijkste algemene regels van het bestuursrecht staan in de Algemene wet bestuursrecht (AWB). In de AWB staat bijvoorbeeld hoe de overheid een besluit moet voorbereiden, onderbouwen en bekendmaken. Ook de regels voor het maken van bezwaar en het instellen van beroep tegen een besluit staan in de AWB. Naast de AWB zijn er nog andere, speciale wetten waarin aparte regels staan met betrekking tot het onderwerp van de toestemming of het gebied van de vergunning.   De algemene wet bestuursrecht is de wet, die in algemeenheid aangeeft, hoe de regels, die in de specifieke wetten, zoals bijvoorbeeld, de vreemdelingenwet, of de woningwet staan moeten worden toegepast. In de AWB staat onder andere hoe de overheid een besluit moet voorbereiden, onderbouwen en bekendmaken. Ook de regels voor het maken van bezwaar en het instellen van beroep tegen een besluit en de termijnen, staan in de AWB. Naast de AWB zijn er nog andere, speciale wetten waarin aparte regels staan.  

Voor dat deze algemene wet is werking trad was het bestuursrecht verbrokkeld. Er waren verschillende regelingen, die elk voor een eigen gebied golden. Er was daardoor een lappendeken, van verschillende termijnen  van bezwaar en beroep en de keuze van een rechter behorend bij een regeling. Ook waren normen niet duidelijk uit de wet te halen, maar in de loop der jaren door jurisprudentie (rechtersrecht) ontstaan. De AWB heeft hier meer eenheid ingebracht.

 

Het kernbegrip in het bestuursrecht waarom het draait, is het besluit. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, dat een publiekrechtelijk rechtsgevolg heeft (aldus art 1:3 AWB) Een teken of gebaar van een ambtenaar is geen besluit in het kader van de AWB. Een stempel wordt ook als een besluit gezien. Als de gemeente een aantal computers koopt van een leverancier, dan is dit een privaatrechtelijke rechtshandeling. Er treden geen andere rechten en verplichtingen op, dan bij iedere andere koop tussen partijen. Indien B &W van die gemeente een vergunning afgeeft aan de leverancier om aan de gevel van haar gebouw een reclamebord te plaatsen, is dit een publiekrechtelijk besluit. De vergunning schept rechten en verplichtingen voor het bedrijf, maar ook rechten voor anderen, zoals bezwaarmogelijkheden, of een ander bedrijf kan zich op een gelijke behandeling beroepen, bij haar aanvraag voor een reclame-uiting, in een gelijke situatie. Besluiten in het bestuursrecht zijn altijd eenzijdige besluiten, van publiekrechtelijk orgaan. Dus geen soort van overeenkomst. Om een ontvankelijk bezwaar in te dienen tegen een overheidsbeslissing, dient er sprake te zijn van een besluit in de zin van de AWB.
Besluiten zijn grofweg onder te verdelen in; het besluit van algemene strekking en de beschikking


BAS

Een besluit van algemene strekking is een beslissing, die gevolgen heeft voor een (open) groep gevallen, zij is niet gericht op een beperkte groep, of individu of een concreet geval. Voorbeelden van besluiten van algemene strekking (BAS) zijn een verordening en het bestemmingsplan.

 

Beschikking

Een beschikking is een schriftelijke overheidsbeslissing in een concreet geval, bijvoorbeeld een beslissing op de aanvraag van een vergunning. Een schriftelijke beslissing, waarin het bestuursorgaan aangeeft niets te doen, is net als een afwijzing is dus ook een beschikking. Zorg dus, dat u de beslissing op papier heeft staan. Beschikkingen hebben maar één direct belanghebbende, of een duidelijk begrensde groep direct belanghebbenden. Bijvoorbeeld: bij de afgifte van een parkeervergunning, deze richt zich specifiek op één auto.

 

Of men van doen heeft met een beschikking of een BAS, is niet altijd helemaal duidelijk.

In de jurisprudentie ontwikkelde zich drie criteria voor een onderscheid:

Persoonscriterium (adressaat-criterium): vaststellen welke individualiseerbare personen tot deze groep behoren.

Zaakscriterium: pas na persoonscriterium. Beschikking wordt alleen aangenomen wanneer de aard, de hoedanigheid van een nauwkeurig omschreven zaak bepalend is voor het nemen van een besluit.

Samenhangcriterium: een in beginsel te individualiseren besluit moet worden gezien als een onlosmakelijk onderdeel van een BAS.

 

Bestuursorgaan

Een publiekrechterlijk besluit wordt gegeven door een bestuursorgaan. De wet wijst aan wat de bestuursorganen zijn. Deze wijst ook organen aan, die geen bestuursorganen zijn.  Er zijn ook personen en colleges met publiek gezag.  De organen van bijvoorbeeld de gemeente, dus bestuursorganen, zijn: de burgemeester, de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Een wethouder is dus niet zelfstandig een bestuursorgaan.

 

Belanghebbende
Om een besluit (beschikking) van een bestuursorgaan te krijgen, of er tegen in het geweer te komen dient men belanghebbende te zijn.

Het belang is;

Objectief, los van eigen gevoel of vooroordeel

Persoonlijk, tastbaar belang en onderscheid t.o.v. anderen

Eigenbelang, het moest gaan om een eigen belang, niet dat van een ander.

Actueel, een belang bij het besluit moet in het heden aanwezig zijn en niet toekomstig of onzeker.
Een belanghebbende kan een natuurlijk persoon zijn, of een bedrijf zonder rechtspersoonlijkheid, maar ook een rechtspersoon.

Rechtspersonen die volgens hun statuten een algemeen belang dienen, bezitten dit algemeen belang ingevolge de wet, dit als hun eigen en persoonlijk belang en maar moeten verder nog een concreet en direct geraakt belang hebben.

 

Een besluit (meestal wil men een beschikking), wordt voor af gegaan door een aanvraag, (art. 1:3 lid 3 AWB.): “een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen”. Deze moet schriftelijk ingediend worden (art. 4:1 AWB.). Mogelijk gebruikt men hiervoor een aanvraagformulier. De aanvraag dient voldoende gegevens te bevatten, anders kan het bestuursorgaan deze niet in behandeling nemen. Het orgaan dient de verzoeker in de gelegenheid te stellen dit verzuim te herstellen (art. 4:5 lid 1)

Het bestuursorgaan doet daarna voorbereidend onderzoek. (dit volgt uit het zorgvuldigheidsbeginsel). De aanvrager en derden met een rechtstreeks belang dienen te worden gehoord (art. 4:7 en 4:8 AWB), tenzij er sprake is van spoedeisend belang. Het bestuursorgaan dient binnen een redelijke tijd te beslissen. Zij beslist in iedere geval binnen acht weken na de datum van de aanvraag (art 4:13).

 

Doorsturen

Indien een bestuursorgaan iets ontvangt, dat niet voor haar maar een ander orgaan van de overheid bestemt is, dient zij dit door te sturen naar het juiste bestuur of beroeps-orgaan. Dit volgt uit art 2:3 AWB.

 

Openbare uniforme voorbereidingsprocedure.
Via wettelijk voorschrift of door het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan worden besloten tot een openbare uniforme voorbereidingsprocedure. (art. 3:10 lid 1 AWB.). Deze procedure dient dan steeds te worden genomen voor het nemen van een besluit.

De voorbereiding van het besluit (beschikking),  geschiedt dus in het openbaar en van het liggen voor inzage van de aanvraag of het ontwerp (art. 3:11 lid 1 AWB), wordt kennis gegeven (art. 3:12 lid 1 AWB.). hier wordt aangegeven, wie er inspraak mogen geven bij de voorbereiding tot het nemen van het besluit (art. 3:12 lid 3 sub b AWB.). Dit zijn in elk geval steeds de belanghebbenden en wel voor een periode van zes weken vanaf het moment van inzage (art. 3:16 lid 1 AWB.). Binnen een periode van zes maanden na de aanvraag beslist het bestuursorgaan (art. 3:18 lid 1 AWB) Nadat het besluit bekend is gemaakt, treedt het in werking.

 

Een besluit, dat geen beschikking is, is een besluit van algemene strekking. Ook hier kan een uniforme procedure worden gevolgd. Een afwijzing van een aanvraag, is ook een besluit ( beschikking) en ook de beslissing tot vergoeding voor een onverschuldigde betaling (art. 6:203 BW) en de (schriftelijke ) beslissing genomen op basis van een mogelijk onrechtmatig besluit.

 

Vaak stelt een bestuursorgaan eigen interne regels en criteria op, die gebruikt worden voor de beoordeling en honorering of afwijzing van een aanvraag. Men noemt dit beleidsregels. Deze hebben (indien) openbaar gemaakt, geen rechtskracht. Het zijn geen algemene verbindende voorschriften. Doch, soms kan men (bezwaar/beroep/ procedure) het bestuursorgaan aanspreken op de naleving hiervan. Het bestuursorgaan dient te motiveren waarom zij van haar eigen regels afwijkt.

 

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

 

Juist, omdat een bestuursorgaan relatief veel macht en overwicht heeft op een vaak veel kleinere partij en van uit de rechtstaat idee, de overheid zorgvuldig met de belangen van alle burgers en andere partijen dient om te gaan, gelden er voor die overheid strengere criteria voor het nemen van een besluit, dan voor een gewone burger.
een besluit van de overheid kan gunstig zijn voor de burger, maar ook negatief. Daarnaast kan zo’n besluit zelfs tegen de wil van die burger of een bedrijf ingaan. Bij haar contacten met andere partijen in de samenleving dient de overheid daarom de beginselen van behoorlijk bestuur na te leven. Men vindt ze in de wet, maar een aantal zijn ook via de rechter tot stand gekomen. Een aantal zijn;

 

Gelijkheidsbeginsel. De overheid moet in gelijke gevallen op gelijke wijze handelen (zie art. 1 Grondwet).

Zorgvuldigheidsbeginsel. De overheid moet een besluit zorgvuldig voorbereiden en nemen.

Vertrouwenbeginsel. De burger moet op uitlatingen en toezeggingen van de overheid kunnen vertrouwen

Motiveringsbeginsel. De overheid dient haar besluit duidelijk te motiveren en  te onderbouwen.

Verbod op détournement de pouvoir. De overheid mag een wettelijke bevoegdheid alleen gebruiken voor dat doel waarvoor die is gegeven (misbruik van bevoegdheid)

Rechtszekerheidsbeginsel. De overheid dient de regels consequent toe te passen, burger dienen te weten waarzij aan toe zijn. Ook verbod van willekeur.

 

Twee wegen.

Men kan bij een besluit van de overheid, te maken krijgen met het feit, dat die overheid soms twee petten draagt. De uitbater van een bloemenstal, krijgt te maken met de gemeente als bestuursorgaan, dat een vergunning afgeeft. Daarnaast is die overheid ook nog eens eigenaar van de grond waarop die stal zal moeten worden geplaatst. De overheid zou in dit geval, een belanghebbende dwars kunnen zitten, indien de bestuursrechtelijke weg een vergunning niet in de weg staat, privaatrechtelijk deze weg te blokkeren, of tot vergaande voorwaarden. In de loop van de tijd zijn ook hier regels ontstaan, waaraan de overheid zich dient te houden. Beperkingen voor de overheid bij het toepassen van het privaatrecht in een dergelijke situatie:

Er kan strijd zijn met de redelijkheid en de billijkheid op grond van bestuursrechtelijke regels.

Bij een beding in de vorm van algemene voorwaarden, is het BW in deze toepasselijk.

De overheid is bij het toepassen van het privaatrecht, ook gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De regels die gelden voor een onrechtmatige daad en wanprestatie zijn van toepassing.

 

Regelgeving.

Een bestuursorgaan is voor haar besluiten, gebonden aan de wet. In wetten staan de regels waar zij zich aan dient te houden bij haar beslissingen. Zo past zij bijvoorbeeld de vreemdelingenwet toe, of de woningwet. De wet noemt ook het bestuursorgaan, dat het besluit mag of moet nemen.  Een bestuursorgaan mag indien de wet dit toestaat ook zelf regels maken. Bijvoorbeeld een algemene plaatselijke verordening. Dit zijn a.v.v’s, het is wetgeving in materiële zin. De wettelijke regels die een overheidsorgaan mag opstellen, mag hogere wetgeving niet doorkruizen of onmogelijk maken. Zij mag alleen dat regelen, dat die hogere wet, haar toestaat of nader uitwerken.

Daarnaast stelt een bestuursorgaan vaak ook beleidsregels op en geeft hier soms bekendheid aan. Dit zijn vaste regels, die zij toezegt te hanteren en door haar ambtenaren laat opvolgen, bij het nemen van besluiten. De ambtenaar of het bestuursorgaan kan van deze regels afwijken.

Beleidsregels zijn geen wetgeving in materiële zin. Echter men mag van het bestuursorgaan verwachten, dat zij motiveert waarom zij van haar eigen regels afwijkt. Bij een procedure tegen de overheid, kan men een beroep doen op het bestaan van die regels en dient die overheid, hoewel het geen a.v.v’s zijn, aan te geven waarom zij zich niet aan deze regels houdt.

Ter benadrukking hier van, de overheid mag afwijken, maar dient dit doorgaans wel te motiveren.

Handhaving van regels van een besluit.
in de Algemene wet bestuursrecht is een bevoegdheid tot handhaving van de regels voor de bestuursorganen neergelegd. Het toezicht op de naleving van het besluit en de daar in gestelde regels gebeurt door de toezichthouders. (art 5:11 AWB)

Deze dienen zich bij het uitoefenen van hun taak te legitimeren. De AWB kent bestuurlijke sancties, ook wel administratieve sancties genoemd. Alle toezicht en sancties behoeven een grondslag in de wet. Het bestuursorgaan maakt zelf uit of en wanneer zij optreedt. Men onderscheidt, reparatoire sancties en punitatieve sancties. De eerste is gericht op herstel van de oude situatie van voor de overtreding. Dit zijn de dwangsom en bestuursdwang. Punitatieve sancties dienen om een persoon of instelling te straffen voor het overtreden van de regels van het besluit. Bovendien kan het orgaan de (begunstigende) beschikking intrekken. Dit is een vrij zware sanctie, omdat iemands recht wordt afgenomen. Ook kan de beschikking  na intrekken worden aangepast.

 

De dwangsom.
het bestuursorgaan kan  een last onder dwangsom opleggen, om tot herstel van een met de wet strijdige situatie te komen of herhaling van een overtreding te voorkomen. Het opleggen van een dwangsom houdt in, dat aan de overtreder wordt bekend gemaakt dat hij de illegale situatie in overeenstemming met de wet dient te brengen of overtreding achterwege te laten en dat óf een bedrag ineens betaald moet worden voor een handeling die voor een bepaalde datum verricht dient te worden óf een bedrag per overtreding betaald dient te worden óf dat per tijdseenheid (dag, week) dat hij de overtreding begaat/in stand laat/ herhaalt, een bedrag betaald dient worden. Een voorbeeld kan zijn dat het bestuursorgaan eist, dat binnen twee weken een illegaal bouwwerk afgebroken wordt. Wordt hier aan niet voldaan, dan dient per dag na die twee weken dat het bouwwerk niet wordt afgebroken/in stand blijft een bedrag van bijvoorbeeld € 200 te worden betaald. Vaak wordt hier een maximum bepaald.

Bestuursdwang.
Onder bestuursdwang wordt verstaan het achteraf van overheidswege door middel van feitelijk handelen een met de wet strijdige situatie opheffen. Dat wil zeggen door middel van feitelijke maatregelen een illegale situatie opheffen en in overeenstemming brengen met de wet, zoals bijvoorbeeld, het afbreken van een illegaal niet te legaliseren bouwwerk. Het doel is dus, het slopen, wegnemen of sluiten, op kosten van de overtreder. Vooraf moet een wel kennisgeving aan de rechthebbende, overtreder en aanvrager worden verstuurd. Daarin staat nog een termijn waarin de belanghebbende zelf iets kan regelen, om bestuursdwang te voorkomen. Tegen het besluit tot bestuursdwang, staat weer bezwaar en beroep open, tegen het invorderen van de kosten verzet. Bestuursdwang mag niet worden toegepast als er nog een last onder dwangsom loopt. In sommige gevallen kan ook preventief, dat wil zeggen voordat een overtreding van de wet wordt geconstateerd, overgegaan worden tot toepassing van bestuursdwang. Het bestuursorgaan kan soms ook een onrechtmatige daad actie toepassen. Dit kan alleen, als de overtreding tevens een onrechtmatige daad oplevert (toerekenbaarheid, schade, handeling in strijd met wet, de goede zeden, of het maatschappelijk betamelijke!

Toezicht op het bestuur.

Tijdens het verrichten van haar taken kan een bestuursorgaan fouten maken of doorschieten in opzet haar zaken te regelen. Een deel van de ‘misstappen’ zal worden gecorrigeerd, nadat burger of instellingen gaan klagen en bezwaar of beroep aantekenen. Daarnaast is er ook nog bestuurlijk toezicht, waarbij een ‘hoger orgaan’ toezicht houdt over andere organen.

Bestuurlijk toezicht

Positief toezicht

§  aanwijzingen geven aan een bestuursorgaan

Negatief toezicht

§  repressief

·         vernietiging via bevoegdheid uit de wet

·         schorsing

§  preventief

·         goedkeuring

·         verklaring van geen bezwaar

Optimaal bestuur wordt dus gewaarborgd door toezicht door hogere bestuursorganen. Deze toezichtrelaties bestaan alleen indien zij bij wet zijn geregeld. Er bestaat geen algemene hiërarchische relatie tussen centrale en decentrale overheid. Het toezicht kan plaats vinden door middel van repressief toezicht of preventief toezicht. Bij repressief toezicht kan het hogere bestuursorgaan, als zij daar kennis van krijgt, een besluit schorsen of vernietigen, maar alleen wegens strijd met het recht of met het algemeen belang. Omdat schorsing of vernietiging in strijd met het algemeen belang op gespannen voet staat met het feit dat ook door de lagere overheid een democratisch besluit wordt genomen, komt dit steeds minder voor. Bij preventief toezicht kan het lagere overheidsorgaan pas een besluit nemen als het hogere orgaan geen bezwaren heeft. De bekendste en zwaarste vormen van preventief toezicht zijn goedkeuring en verklaring van geen bezwaar. Bij goedkeuring gaat het vaak om financiële belangen (bijvoorbeeld gemeentelijke begroting). Gronden voor onthouding van goedkeuring zijn vaak te vinden in de wet die de goedkeuring voorschrijft, als dat niet zo is mag het goedkeurende orgaan alleen criteria toepassen ontleend aan het belang voor goedkeuring. Het komt voor dat hogere bestuursorganen bepaalde besluitvorming door lagere organen proberen te bevorderen middels aanwijzing, uitnodiging of verplichting om een besluit te nemen of door het opleggen van samenwerking. Dit zogenoemde positief toezicht, dat dwingend is, wordt door de lagere organen doorgaans niet als positief ervaren.
Het toezicht op het bestuur wordt beperkt door bewaar en beroep procedures. Een besluit waartegen nog bezwaar of administratief beroep openstaat, kan niet worden vernietigd (art. 10:38 lid 2 AWB) Tijdens het onderzoek tot vernietiging kan een besluit niet worden geschorst (art. 10:43 AWB). De schorsingsduur wordt bepaald bij het schorsingsbesluit en mag niet langer duren dan een jaar. De schorsing kan worden opgeheven.

Klagen bij orgaan.
Iedereen heeft het recht een klacht in te dienen over de wijze van bejegening van een bestuursorgaan en de personen die er werkzaam zijn, de ambtenaren. Indien men niet tevreden is over de afhandeling van de klacht (geen of geen inhoudelijke reaktie) kan men zich melden bij de ombudsman.

Ombudsman.
Voor sommige gedragingen van de overheid kan men terecht bij een ombudsman. Dit is een door de overheid ingestelde ambtenaar, die de taak heeft om als onpartijdige instantie klachten van individuele burgers tegen de overheid, te onderzoeken. Er is een nationale ombudsman, maar daarnaast hebben ook lagere overheden, zoals gemeenten, ook een eigen ombudsman
.
Iedereen kan een verzoekschrift tot onderzoek instellen (art. 9:18 lid 1 AWB.). Men moet dan wel eerst bij het betreffende bestuursorgaan hebben geklaagd, voordat men naar de ombudsman stapt.  Indien het om de wijze van klachtbehandeling door een bestuursorgaan gaat, kan men meteen naar de ombudsman stappen zonder voorafgaande klacht. Men kan in beginsel niet terecht bij de ombudsman in het geval van algemeen verbindende voorschriften en als men bij de rechter terecht kan. De uitspraken van de nationale ombudsman zijn niet bindend, want hij is geen rechter. Doch de invloed die uitgaat van zijn/haar oordeel is groot.

 

 

Bezwaar en beroep

image6 Disclaimer.
Al deze pagina's geven slechts algemene informatie. Alle juridische vragen verschillen elk opnieuw van geval tot geval. Voor uw eigen specifieke  juridische vraag en probleem, dient u deze steeds aan een rechtskundige voor te leggen. Aan al deze webpagina's zijn geen direct toepasbare adviezen te verbinden, zij geven een indruk van het recht.

Laatste update 12 juni 2008